央行银监会分歧由来已久 国务院出手治理影子银行
2014年02月13日 13:22
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央行银监会分歧由来已久 国务院出手治理影子银行
2014年01月20日 10:29
来源:《财经》杂志 作者:王培成

一纸坊间流传的政策性文件,再度引发市场对影子银行的激烈争论。

经《财经》记者多方证实,近期《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》(下称“国办107号文”)出台,这被视为中国有关“影子银行”最高级别的文件。

与外界讨论有所不同,“国办107号文”并非是此前盛传的银监会“9号文”的替代性文件,其酝酿、起草过程与一项影子银行的研究课题有关,该课题是国务院交办银监会。课题由一位银监会副主席牵头,由非银部具体执行。2013年6月前后,课题评审结项后,提交国务院。与此同时,“国办107号文”也在同步起草,期间曾征求央行、证监会、商务部等相关部委意见。据悉,有关部委曾反馈了一些不同意见,最终文件完成部委会签,并正式发布。

该文件首次对中国影子银行范畴给出了官方界定,识别依据是相关业务受监管程度和机构类型;并明确影子银行监管的责任分工,按照谁审批机构谁负责风险处置的原则,建立中央、地方统分结合的监管框架。

目前部委层面的清理整治工作已经启动,相关政策出台亦在提速。据悉,银监会正在加速推进银行理财去影子银行、去“通道”,提高其透明度;重点整治信托产品资金池业务。央行也正在就P2P网络借贷活动起草规范性文件。

一位接近审计署的权威人士对《财经》记者透露,2014年中国银监会和审计署计划联合开展影子银行的金融审计。这次摸底将类似于地方政府性债务审计,有助于进一步摸清影子银行全貌,评估风险,研究应对举措。

影子银行(Shadow Banking System)本是舶来品,国际上对其认识尚处在探讨和探索阶段。外界普遍认为,“国办107号文”对影子银行的界定,缺乏准确,甚至偏离了FSB(金融稳定理事会)的本意。央行调查统计司司长盛松成说:“影子银行不单单是机构,银行里也有影子银行。”

部分业界人士认为,这一带有明显部门利益色彩的文件,难以涵概中国影子银行全局。因此,未来还需要在实践中,不断丰富和厘清中国式影子银行。

中国银监会副主席王兆星曾撰文认为,中国应对影子银行的基本思路是:科学界定其边界与范围,统计和评估其规模与影响,防止过低或过高的不切实际的估计带来的误导,评估和监控其风险及传染性,加强监管协调配合与信息共享,防止监管真空和监管套利。

争议定调误区

“国办107号文”被曝出台之初,曾被解读为目前为止有关影子银行最为权威的表述,代表了官方对影子银行达成共识后的统一立场,奠定了影子银行监管的基本框架。

这一定调是否准确,仍存在争议。

影子银行作为高频率出现的名词,发生在2008年金融危机后,因为它被视为2008年国际金融危机的诱因。直到最近一两年,有关它的讨论才变得逐渐清晰。而部分国家依然对此颇为敏感。

FSB在《2013年全球影子银行监测报告》中称,一些国家更喜用“市场化融资”,而不是“影子银行”,他们认为“影子银行”术语带有轻蔑的语气,FSB使用“影子银行”术语得到了G20的认同。

汉语中,“影子”一词有阴暗、灰色之意,甚至被认为是贬义词,因此影子银行被穿上了特殊的外衣,这种没有意义的误解,一度引发了中国政界和学界不必要的争议和迷茫。

一位知情人士认为,“国办107号文”不仅没有彻底扭转这种认识上的偏差,相反,有可能把外界对影子银行的界定和风险监测,带入到另一误区。这样的局面颇让人感到遗憾。

2010年以后,银行信贷规模扩张减速,金融市场各类创新产品加速涌现,大量资金转而通过信托、银行理财等通道变相流入实体经济。一个典型的特征是,地方融资平台、房地产等领域的长期投资,越来越依赖于短期融资,期限错配风险增加。这一定程度上加速了金融体系风险的集聚。

为及时监测和化解风险,研究应对举措,2012年前后,国务院交办银监会一项重要课题,即影子银行专项研究,项目由银监会非银部具体执行。在此期间,银监会频频对外澄清,银行理财、信托等银行表外业务并非游离于监管之外,不属于影子银行体系。

银监会2012年报称,银监会所管辖的六类非银行金融机构及其业务、商业银行理财等表外业务不属于影子银行。期间,银监会副主席阎庆明也曾撰文认为,从监管上分析,银行理财有严格独立的监管框架、无高杠杆操作、无期限错配引发的流动性风险、信息披露充分,故不是影子银行。不过他也坦承,在具体操作上,存在规避监管、实现监管套利的理财业务,表现为影子银行。

前述课题评审结项后,于2013年6月前后提交国务院。期间,在银监会主导下,“国办107号文”应运而生,并进入征求部委意见和会签阶段。据一位接近银监会人士透露,商务部、央行等部委曾分别表达了不同意见。尤其是商务部,认为将典当行纳入影子银行明显不合理。

据了解,央行对这样的划分也有保留意见。1月15日,中国人民银行调查统计司司长盛松成在国新办新闻发布会上公开对影子银行的定义,认为影子银行是在传统的金融体系以外从事信贷、资金融通等机构和业务。“影子银行”不单单是机构,银行里面也有“影子银行”,用“如形随影”形容,就是(影子银行)和银行也有一定关系。

银监会和人民银行对影子银行方面的表态不同,由来已久。一位知情人士透露,近一年来,银监会对影子银行有点监管容忍味道,正是这种容忍,导致信托、银行理财、同业业务等影子银行快速增长,这一定程度上增加了央行在维护金融稳定和货币政策方面的难度。

按照FSB给出的影子银行定义,影子银行是由(部分或完全)在正规银行体系之外的实体及业务活动所构成的信用中介。相较而言,“国办107号文”和FSB的界定存在明显的差异,前者重在从机构识别的层面出发,考察“是否持有金融牌照”和“有无监管或监管的充足情况”。而后者则从功能识别的角度,以金融业务活动是否具备杠杆率、期限转换和流动性转换特征,作为衡量指标。

FSB最新全球影子银行监测报告显示,截至2012年底,中国影子银行规模占全球的比重为3%,总量为2.13万亿美元(约合人民币13万亿元),同比增速42%,增速为全球之首,高出第二位的阿根廷近20个百分点。

整治规范提速

1月15日,盛松成表示,人民银行将加强影子银行业务的监测、分析。推进涉及影子银行基础性工作,将是央行未来的重要工作之一。

“国办107号文”提出,央行应该抓紧制定影子银行基础性统计框架和规范,制定统一的统计科目和报表体系,将有关行业的业务总量、机构数量、风险状况纳入统计分析范围。2010年,人民银行引入社会融资规模的监测指标,将传统银行信贷以外的银行表外融资业务纳入监测范围。未来有望建立专门针对影子银行的专项统计体系。

为配合国务院工作安排,审计署已将影子银行审计列为2014年一项重要的金融审计,如无其他情况,该项审计将于今年下半年如期启动。

前述接近审计署人士透露,审计将按照“国办107号文”划定的口径,从范畴划定、风险评估、监管对策等方面入手,摸清影子银行全貌。

“国办107号文”认为,中国影子银行包括三类:一是不持有金融牌照、完全无监管的信用中介,包括新型网络金融公司、第三方理财机构等。二是不持有金融牌照、存在监管不足的信用中介机构,包括融资担保公司、小额贷款公司等。三是持有金融牌照,但存在监管不足或者规避监管的业务,包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务。

一位接近银监会人士表示,依据这一界定标准,商业银行理财、信托和银行同业业务基本都不属于影子银行。然而,在外界看来,这三块业务恰恰是构成中国式影子银行的核心。

新年伊始,中国银监会已将银行理财和银行同业业务治理列为2014年最为紧迫两项改革任务。据路透社报道,今年银监会将重点引导理财业务实行事业部制,推动同业业务进行专营部门制改革,其他部门和分支机构不再经营。并要求各地方各机构一季度推出改革方案。

过去一年,银监会对银行理财和信托的监管已有所加码,为的是洗脱其影子银行身份。以银行理财为例,银监会牵头中央结算公司推出“全国银行业理财产品信息登记系统”,实现理财产品实时、动态监测,提高信息透明度。同时,开展银行理财直接融资工具试点,减少理财资金对信托通道的依赖。

这些提升透明度和去通道化的举措有望在今年持续。2014年银监会将重点拓宽银行理财资金的投资范围,进一步扩大理财直融试点,继续清理银行理财资金池业务,提高理财资金与运用的一一对应程度。

就信托业而言,银监会将推动信托业回归主业,清理和规范信托公司开展的非标准化理财资金池等具备影子银行特征的业务。据了解,银监会正在探索信托产品登记机制,尝试建立“信托稳定基金”的行业救助机制。

银行同业业务领域,去年8月以来,审计署开展地方政府性债务审计,同业业务受到一定冲击,增速有所放缓,银监会原计划出台“9号文”,已暂时搁置。

前述接近银监会人士坦言,银监会针对银行理财、同业业务的监管政策,均显得滞后,这背后反映了银监会监管宽容,过于袒护商业银行利益。他认为,当前的“9号文”处境尴尬,出台与否,已经意义不大。

被纳入影子银行体系的融资担保公司和P2P(Peer to Peer,简称P2P)新型网络借贷公司,相关整治和规范工作已经启动。近期,银监会等八部委启动融资担保清理行动,对以“担保”名义宣传但不经营担保主业、从事非法吸收存款等业务的行为,予以查处和取缔。

央行等相关部门也正在酝酿起草P2P的监管细则,有望今年上半年发布。

监管协调难题

对于中国金融监管当局来说,将影子银行纳入监测监管体系遇到的首要难题,便是如何科学合理地界定其边界和范围,统计和评估其规模与影响。

在前述接近银监会人士看来,“国办107号文”显然没能解决这一难题。而其本身的局限性,也将制约中国对影子银行监测、监管进程,这有可能为潜在的金融风险埋下伏笔。

央行一直希望从维护金融稳定的角度出发,防范和控制银行表外业务风险。一位央行中层官员曾坦承,影子银行快速膨胀,给央行带来了潜在挑战,具体表现在两个方面:影子银行的一个显著特征表现为信用扩张,信用扩张另一面是实体经济负债率攀高,企业总体负债率大幅提升,这或许代表了一种系统性风险。同时,以开放式的理财产品为例,对货币调控的有效性产生影响。

他进一步表示:不同的影子银行定义,政策指向会有差异,政策内涵也会不同。然而,银监会却将银行理财、信托、银行同业等业务排斥在影子银行体系之外,一定程度上容忍银行表外业务快速扩张,无疑让央行被动。

当前这种分歧在加深,监管协调难度在增大。一位央行内部参与监管部门政策协调的官员感叹道,金融监管部门之间的协调比想象的要困难很多。

毋庸置疑,影子银行的确发挥了积极作用,有存在的必要性。中金公司一位研究人士看来,对待影子银行体系需要平衡监管和金融创新的关系。

以2012年以来兴起的一轮资产管理新政为例,各类金融机构理财产品迅速涌现,这一方面为实体经济融资提供有效的通道,但却存在借短融长、期限错配、规避监管和监管套利行为,其中大量资金池业务存在信息透明度差等问题,是具有典型影子银行特征的业务,蕴含潜在金融风险。

如何拿捏创新与监管的分寸,是摆在相关当局面前的现实难题。既不能对影子银行体系的风险放任自流,又不能简单地一刀切,禁止影子银行体系的发展和有益的金融创新。

更进一步说,影子银行发展还需要处理好金融安全与市场效率的关系。部分影子银行业务出于监管套利的考虑,带来额外的系统性风险积累。但也有部分影子银行业务有助于提高金融市场效率、金融机构风险管理能力,提升资金的配置效率,应予以肯定和保护。王兆星曾撰文认为,问题在于,这两种影子银行业务交织在一起,很难完全区分开来。这也进一步增加了监管难度。


从国际最新动向看,在FSB和美国、欧元区主要经济体,对影子银行体系和风险的认识,还处在探索阶段,FSB虽然提出了对影子银行体系的三个识别步骤和五类经济功能划分方法,但这仅仅是常识性方案,本身尚不清晰、具体,有赖于各国在实践中不断丰富和补充。

2014年中央经济工作会议提出,把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务。可见经济运行不确定因素的潜在风险正在增加,地方融资平台、房地产和产能过剩行业,对影子银行的融资依赖程度在不断增加。对影子银行的政策取向还需要在“保增长”和“防风险”之间寻找平衡。

中金公司最新研究报告认为,对影子银行的规范和监管在短期会造成社会融资的紧缩,抬升非金融部门整体融资成本,对投资需求形成拖累,从而使经济增长面临下行风险。

【作者:《财经》记者王培成】